Internkontroll for kommunens barnevernstjeneste - en veileder

Barnevernstjenestens hovedoppgave er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling får nødvendig hjelp og omsorg i rett tid, samt at barn og unge sikres trygge oppvekstsvilkår.

Formålet med internkontroll i barnevernstjenesten er å sikre at kommunene overholder lovkravene som stilles til barnevernstjenestens virksomhet.

Internkontrollplikten innebærer at kommunen skal ha systematiske tiltak som sikrer at barnevernets aktiviteter planlegges, organiseres, utføres og vedlikeholdes i samsvar med barnevernloven med tilhørende forskrifter. Internkontrollens innhold og omfang skal være tilpasset kommunen og barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold.

Internkontroll er et svært viktig virkemiddel i kommunens styring og utvikling av den daglige driften i barnevernstjenesten. Arbeid med internkontroll er en prosess. Det å forebygge svikt og uheldige hendelser, og lære av egne feil, er et sentralt mål med internkontrollarbeidet.

Plikten til å føre internkontroll med kommunens barnevernstjeneste følger av barnevernloven § 2-1 andre ledd. 

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har utarbeidet veilederen Internkontroll i kommunesektoren. Kravene i kommuneloven, om forståelsen av bestemmelsen i kommuneloven § 25-1. 

Denne veilederen gir en beskrivelse av lovkravene til internkontroll for kommunens barnevernstjeneste, og råd om hvordan kommunene kan arbeide med internkontroll på barnevernsområdet. Veilederen er dermed et supplement til KMDs veileder, og det er dermed forutsatt at de to veilederne leses i sammenheng.  

I veilederen er det lagt inn lenker til sentrale og relevante kilder som kan være nyttige i arbeidet med interkontroll. 

Vi vil særlig nevne KS' veileder Orden i eget hus, som er en praktisk veileder for kommunens generelle arbeid med internkontroll, og relevant for kommunens internkontrollarbeid på barnevernsområdet. 

Kommuner og barnevernstjenester varierer i størrelse, og er ulike geografisk og demografisk. Veilederen skal favne alle landets kommuner, og den er derfor innrettet slik at den kan imøtekomme de ulike behovene for råd og veiledning om internkontrollarbeidet. 

Det følger av kommuneloven § 25-1 at alle kommuner skal ha internkontroll med administrasjonens virksomhet for å sikre at lover og forskrifter følges. Kommunens barnevernvirksomhet omfattes av internkontrollplikten. Internkontrollen skal som et minimum oppfylle kravene i kommuneloven § 25-1, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd.

Kommunedirektøren har et lederansvar for kommunens internkontroll. Dette følger av kommuneloven § 25-1, jf. barnevernloven § 2-1 andre ledd. Direktøren kan ikke delegere bort ansvaret for internkontrollen. Dette innebærer ikke at kommunedirektøren selv må utføre det konkrete internkontrollarbeidet. På barnevernsområdet er det naturlig å involvere barnevernstjenesten i internkontrollarbeidet.

Internkontrollansvaret innebærer at kommuneledelsen må ha tilstrekkelig kunnskap om og innsikt i tilstanden i egen barnevernstjeneste for å kunne vurdere kvaliteten og om lov- og forskriftskrav er oppfylt.  

Kommunedirektøren har ansvaret både for å forebygge at avvik oppstår, og for å sikre at eventuelle avvik blir oppdaget og korrigert.

Hvilke krav og forventninger kommuneledelsen har til interkontrollen i kommunen og barnevernstjenesten, bør være synlig og innarbeidet i kommunes styringsdokumenter og sektorovergripende reglement, og følges opp i styringsdialogen. Samhandlingen mellom kommunedirektøren, den sentrale administrasjonen og leder for barnevernstjenesten, er viktig for å sikre god, helhetlig og formålseffektiv internkontroll.

Internkontrollansvaret innebærer at kommunedirektøren har kunnskap om hvilke samarbeidsavtaler som er inngått på barneverns- og oppvekstområdet, hva avtalene innebærer og at de blir fulgt. Slik kan internkontrollarbeidet bidra til å sikre at barn og familier i kommunen får sine rettigheter oppfylt.

Kommunedirektøren kan pålegge barnevernleder å utføre oppgaver for det konkrete internkontrollarbeidet.

Kommunedirektøren i en samarbeidskommune har også internkontrollansvar for barnevernstjenesten når denne er en del av et interkommunalt samarbeid.

Internkontrollansvaret innebærer at kommunedirektøren har kunnskap om hvilke samarbeidsavtaler som er inngått på barneverns- og oppvekstområdet med andre kommuner, hva avtalene omfatter og at de blir fulgt. Slik kan internkontrollarbeidet bidra til å sikre at kommunens barn og familier får oppfylt sine rettigheter, uavhengig av hvilken kommune som yter tjenesten. Hvordan dette følges opp, bør gjenspeiles i internkontrollarbeidet.

Det stilles krav til internkontrollen både i kommuneloven og barnevernloven.

Kommunelovens krav

Det følger av kommuneloven § 25-1 andre ledd at internkontrollen skal være systematisk, og at den må ha et omfang og innhold som er tilpasset barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Kommuneloven § 25-1 tredje ledd lister opp flere krav til internkontrollens innhold, og disse kravene må tolkes i lys av kommuneloven § 25-1 første ledd.

Bestemmelsen i kommuneloven § 25-1 oppstiller minstekrav til kommunens internkontroll, og danner rammen for hvilket omfang internkontrollen skal ha og hvordan internkontrollen i kommunen skal innrettes.

At bestemmelsen oppstiller minstekrav betyr at godt internkontrollarbeid som regel vil inneholde flere elementer enn det som kreves som et minimum.  

Les mer i KMDs veileder Internkontroll i kommunesektoren. Kravene i kommuneloven

Barnevernlovens krav

Barnevernloven oppstiller noen særlige krav til internkontrollen utover minstekravene som følger av kommuneloven § 25-1.  

Det følger av barnevernloven § 2-1 syvende ledd at kommunen har et ansvar for nødvendig opplæring og veiledning av barnevernstjenestens personell.

Den 01.01.2022 fikk barnevernloven en ny bestemmelse hvor det stilles krav til kompetanse for barnevernstjenestens personell, se § 2-1 a. Bestemmelsen fastsetter at for å utføre nærmere bestemte oppgaver, kreves kompetanse på masternivå eller tilsvarende, eller med bachelor og minst fire års arbeidserfaring. Kompetansekravet vil gjelde fra 1. januar 2031. Det gis mulighet for unntak fra kravet dersom det er vanskelig å få kvalifisert personell, jf. barnevernloven § 2-1 b. Det er opp til kommunen å vurdere hvilke krav som skal stilles til nødvendig kvalifikasjoner innenfor rammen av bestemmelsen i barnevnerloven § 2-1 a.

Bestemmelsene i barnevernloven § 2-1 syvende ledd og barnevernloven § 2-1 a, krever at kommunene i sitt internkontrollarbeid må identifisere behov for opplæring og/eller veiledning av de ansatte, iverksette kvalifikasjonshevende tiltak ved behov og følge opp at de iverksatte tiltakene virker etter sitt formål.

Kommunens oppfyllelse av opplærings- og veiledningsplikten, må vurderes i lys av forsvarlighetskravet i barnevernloven § 1-4, jf. barnevernloven §§ 2-1 syvende ledd og § 4-1. Vurderingen av hvordan kommunen skal oppfylle kompetansekravet i barnevernloven § 2-1 a, må vurderes ut fra personellets arbeid, jf. bestemmelsens første ledd bokstav a-e og i lys av forsvarlighetskravet.

Bestemmelsen stiller krav til hvilket omfang internkontrollen skal ha og hvordan internkontrollen skal innrettes. Innretning og omfang for kommunens internkontroll på barnevernsområdet må være egnet til å sikre etterlevelse av barnevernloven med tilhørende forskrifter.

God informasjon om tilstanden i barnevernstjenesten vil være et viktig grunnlag i vurderingen av hvordan internkontrollen i den enkelte kommune skal innrettes. I dette arbeidet er kommunens risikovurderinger av barnevernstjenesten sentral og har betydning for hvilke tiltak som bør iverksettes. Kommunens vurderinger av barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold er sentrale for vurderingen av hvordan internkontrollen skal innrettes, for å være i samsvar med kommunelovens minstekrav.

Medvirkning for tjenestens ansatte, og erfaringer fra barn og foreldre bør inngå som en del av internkontrollens innretning. Se nærmere om dette i kapittelet om innholdet i internkontrollen.

Kommuneloven stiller ikke krav om en bestemt type systematikk og kommunen står dermed fritt til å finne et egnet system. Lovkravet forutsetter at kommunens arbeid med internkontrollen er planmessig og metodisk, og at den er av et slikt omfang og innhold at den kan kalles systematisk.

Systematikk kan handle om at kommunen regelmessig gjennomfører målrettede risikovurderinger på kjerneområdene, og andre områder med høy risiko for negative konsekvenser i barnevernstjenestens praksis. Kommunens systematikk kan også handle om å følge løpende med på den daglige praksis i barnevernstjenesten for å fange opp avvik og forbedringsbehov.

Det kan være nyttig og hensiktsmessig å samordne interkontrollvirksomheten med rapporteringsarbeidet kommunene er pålagt å gi til kommuneledelsen og staten, som kvartalsrapport til Statsforvalter, halvårlig rapportering til Bufdir og Statsforvalter Kommunenes halvårsrapportering), årlig rapportering til Statistisk sentralbyrå (KOSTRA) og den årlige tilstandsrapporteringen til kommunestyret. Samordningen kan både bidra til systematikk og effektivisering.

Kravet til systematisk interkontroll kan også relateres til og samordnes med kommunens arbeid med avviksmeldinger, avviksrapportering, sentrale møter internt i tjenesten og mellom tjenesten og kommuneledelsen. På denne måten vil de ansvarlige for internkontrollsystemet jevnlig kunne innhente informasjon som er nødvendig for å kunne oppfylle plikten til internkontroll.

Innhenting og utveksling av erfaringer og kunnskap fra de ansatte i barnevernstjenesten om den løpende saksbehandlingen, med blant annet vedtakskontroll, saksgjennomgang, saksdrøftelse, evalueringer og oppfølging i enkeltsaker, er sentrale opplysninger for internkontrollarbeidet og bør innhentes systematisk.

KS gir i sin veileder eksempler på typiske elementer som kan og bør inngår i et systematisk arbeid. Se veilederen kapittel 4.1.

Risikovurderinger av barnevernsvirksomheten danner grunnlaget for kommunens arbeid med å tilpasse internkontrollens omfang og innretning. Risikovurderinger vil også bidra til å gjøre internkontrollarbeidet mer målrettet mot områder der risikoen er størst, og der det er behov for kontroll, tiltak og oppfølging.

Loven gir ikke ytterligere føringer på hvordan risikovurderinger og andre konkrete vurderinger av tilpasninger og innretning på internkontrollen skal gjennomføres. Det er ikke krav om at en spesiell metodikk skal brukes, men vurderingene må gjennomføres på en systematisk måte i samsvar med kravet i andre ledd om at internkontrollen skal være systematisk. Innenfor kravene i internkontrollbestemmelsen vil det dermed være opp til kommunedirektøren å bestemme nærmere hva slags vurderinger som skal gjøres i forbindelse med at internkontrollen skal være tilpasset virksomheten.

Relevante områder for risikovurdering kan eksempelvis deles inn i de ulike fasene i en barnevernssak, som meldingsfase, undersøkelse eller tiltak. Flere eksempler på områder eller tema for risikovurderinger finnes i kapittelet om verktøy.

Kravet til risikovurdering betyr at kommunen må foreta en konkret analyse og vurdering av sannsynligheten for at barnevernloven med tilhørende forskrifter ikke følges, og hvilke konsekvenser dette i så fall kan få. Kommunen må deretter både vurdere hvor vesentlig hver enkelt risiko er og det samlede risikobildet, og i lys av dette, utarbeide planer for å redusere risikoen.

Det er særlig viktig med internkontroll der det er høy risiko for at det skal skje noe feil, og hvor konsekvensene av feil er store. Vurderingene må gjøres innenfor alle barnevernstjenestens lovpålagte oppgaver, og de må gjøres både på et overordnet og mer detaljert nivå. På barnevernsområdet er det klart et behov for omfattende internkontroll, men det må likevel gjøres nærmere vurdering av risiko m.m. for å tilpasse den konkrete innretningen og omfanget av internkontrollen på de ulike delene av barnevernsvirksomheten. Denne vurderingen vil danne grunnlag for å tilpasse omfang og innretning, slik at internkontrollarbeidet blir målrettet mot områder der risikoen og behovet er størst.

I det følgende finnes mer informasjon om hvordan opplysninger fra de lovpålagte rapporteringene, årlig tilstandsrapportering og aktiviteter fra tilsynsmyndigheten kan gi kommunen et grunnlag eller et utgangspunkt for å kunne si noe om eller å vurdere barnevernstjenestens størrelse, egenart, aktiviteter, og risikoforhold, jf. kommuneloven § 25-1 andre ledd.

Kommuneloven § 25-1 tredje ledd inneholder en opplisting av konkrete krav til internkontrollen. Opplistingen må leses i sammenheng med de mer generelle kravene i bestemmelsens første og andre ledd. Dette betyr at alle tiltak som iverksettes etter tredje ledd, må tilpasses barneverntjenestens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold, og de må være egnet til å nå formålet om internkontrollen.

Som nevnt i kapittelet om rettslige grunnlag, stiller barnevernloven § 2-1 syvende ledd krav til internkontrollen for kommunens barnevernstjeneste utover kravene i kommuneloven § 25-1.

I det følgende finnes nærmere beskrivelse av bestemmelsene i kommuneloven § 25-1 tredje ledd.

Kommunens arbeid med internkontroll, barnevernstjenestens rapporteringer, resultater fra tilsyn og klagesaker i kommunens barnevernstjeneste, tilsynsmyndighetens rapporteringer og tilsynsrapporter som gjelder andre kommuner, kan gi kommunen et grunnlag for å velge ut relevante tema og tiltak for å undersøke om tjenesten yter barnevernstjenester i samsvar med lovkrav. I tillegg kan svikt og sårbarheter som fremheves i forskning og i forarbeider til barnevernloven og velferdslovgivningen, være relevante temaer for kommunens internkontrollarbeid.

Relevante tema og tiltak som nevnes nedenfor kan benyttes i forbindelse med planlegging av internkontrollarbeidet, eller i forbindelse med kommunens risikovurderinger.

Lov og forarbeider:

• Kommuneloven
• Barnevernloven
• Prop. 46 L (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner (Kommuneloven)
• Prop. 81 L (2019-2020) Endringer av internkontrollregler i sektorlovgivningen (tilpasning til ny kommunelov)
• Prop. 133 L (2020-2021)
• Høringsnotat – forslag til ny barnevernslov
• NOU 2016:16 Ny barnevernslov – Sikring av barnets rett til omsorg og beskyttelse
• NOU 2016:4 Ny kommunelov

Veiledere:

• Veileder Internkontroll i kommunesektoren. Kravene i kommuneloven (KMD)
• Veileder Orden i eget hus (KS)